摘要

立法改革进展：房地产税立法与改革渐行渐近。广义房地产税包括一切与房地产经济运动过程有直接关系的税，狭义的房地产税通常指房产税。2019年全国房产税收入为2988亿，仅为全国公共财政税收的1.9%。2013年11月，十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，拉开房地产税立法改革的序幕;2021年5月，四部委联合召开房地产税改革试点座谈会，释放出部分城市先行试点的信号。我们认为房地产税立法环节较多、周期较长，短期全面开征可能性较小，未来房地产税或可能先试点后立法或试点与立法并行。

立法改革背景：三大因素推动房地产税立法及改革。2019年国内6大房地产相关税收合计2.53万亿，其中持有环节税收占比仅20%，“轻持有、重交易”特征明显;2020年国内土地出让金占地方本级财政收入的84%，土地财政依赖明显，而2019年经合组织房产税平均税收占比为5.6%，美英占比更超12%;房产为居民主要财富资产，加快房地产税改革和立法，亦有助于发挥其调节个人收入分配，缓解贫富差距的功能。

国内试点经验：免征范围大且税率低，沪渝房产税试点对税收及楼市影响可控。2011年1月沪、渝开展房产税试点，2011年两地房产税收入占同期地方公共财政收入比重分别为2.1%和1.4%，较2010年基本持平和下降0.1pct;2011年两地商品房销售面积同比降13.8%和增5.1%，同期全国增4.4%，我们认为上海销售下行更多为受限购等冲击;中长期看，2020年沪、渝住宅均价较2010年上涨98%和61%，同期百城住宅均价上涨68%，两地并未因房产税出台影响区域楼市中长期表现。

海外经验借鉴：房产税出台未改中长期趋势，供需仍是决定区域楼市主因。1993年4月征收市政税后，英国NationalWide平均房价指数到1993年11月累计下跌2.1%，但1996年英国房价重回上涨通道;2005年8月韩国开征综合不动产税，10月、11月韩国房屋购买价格指数环比分别降0.03%、0.01%，但随后迅速回到上涨通道，2005年12月房屋购买价格指数同比上涨4.0%。尽管房产税出台能对短期楼市形成一定影响，从主要国家来看，短期楼市更多受到流动性影响，中长期来看人口及收入等供需因素等是决定楼市走向的主因。

投资建议：无论是调节房地产税税收结构，丰富地方政府财政收入来源，还是更好发挥税收收入分配调节功能，房地产税立法及改革均势在必行。但考虑到立法涉及环节众多，预计短期全面开征概率较小，未来房地产税可能先试点后立法或试点与立法并行。从沪渝房产税试点及海外经验来看，房产税出台或对短期楼市有一定冲击，但冲击大小受到免征范围、边际税率等因素影响，中长期来看，房产税出台并未改变区域楼市趋势，楼市更多受到供需等区域基本面因素影响。

风险提示：1)房地产税收税率及进度大幅超预期风险;2)房地产税试点及征收范围大幅超预期风险;3)行业金融监管力度超预期风险。

2013年11月，十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，房地产税立法被提上日程;2018年房地产税立法工作列入五年立法规划;2021年5月，财政部、全国人大常委会预算工委、住房和城乡建设部、税务总局联合召开房地产税改革试点工作座谈会，意味着房地产税立法与改革试点渐行渐近。那房地产税立法及改革背景及原因是什么?房产税出台又将对楼市产生哪些影响，国内外房产税试点经验又有哪些启示?本文将主要围绕以上问题进行探讨及分析。

01

房地产税渐行渐近，短期全面开征概率小

1.1 广义口径税种多，狭义口径税负轻

广义的房地产税是一个综合性概念，包括一切与房地产经济运动过程有直接关系的税，包括耕地占用税、土地增值税、契税、房产税、城镇土地使用税、城市维护建设税等。狭义的房地产税通常指房产税。目前国内房产税依据1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》征收，税基为房产原值减除10%-30%后的余值;税率为1.2%;若房屋出租，则税基为租金收入，税率为12%，并对个人非营业住房等5类房产免征。2019年全国房产税收入为2988亿，仅为全国公共财政税收的1.9%。

1.2 2013年拉开房地产税立法大幕，改革试点渐行渐近

1950年开征房产税后历经多次调整，2013年开启房地产税立法改革。国内房产税开征最早可追溯到1950年的《全国税务实施要则》;1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》成为房产税征收依据;2011年上海、重庆率先开展房产税改革试点;2012年国务院指出要稳步推进房产税改革试点。2013年11月，十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，此后房地产税立法被提上日程;2018年房地产税立法工作列入五年立法规划。

1.3房地产税试点改革渐行渐近，短期全面开征可能性较小

2021年5月，财政部、全国人大常委会预算工委、住房和城乡建设部、税务总局联合召开房地产税改革试点工作座谈会，听取部分城市人民政府负责同志及部分专家学者对房地产税改革试点工作的意见。我们认为尽管房地产税改革总的原则仍是“立法先行、充分授权、分步推进”，但房地产税立法环节较多、周期较长，2021年立法工作亦未提及房地产税立法，预计短期全面开征可能性较小，未来房地产税可能先试点后立法或试点与立法并行，试点经验为立法创造更好条件。

02

三重因素推动下，房地产税立法及改革势在必行

2.1 “轻持有、重交易”特征明显，现行房地产税制度亟待改革

改变当前房地产税收“轻持有、重交易”的特征。尽管国内房地产相关税收种类繁多，但主要集中在房地产开发建设及交易环节，持有环节税收相对较低。2019年包括房产税在内的6大房地产相关税收合计2.53万亿，占到全国财政税收收入的16%，税负已处于较高水平;但其中跟房地产持有环节相关的房产税和城镇土地使用税合计5184亿，甚至不及土地增值税产生的税收，房地产税收结构“轻持有、重交易”特征明显。

2.2丰富地方财政收入来源，降低各地土地财政依赖

土地财政仍为各地主要财政收入，而房产税则为各国税收重要补充。从地方财政收入来看，目前土地出让金仍是地方本级财政收入的主要来源，2020年全国土地出让金8.4万亿，占地方本级财政收入的84%。中长期来看，随着城镇化进程放缓，新房成交逐步萎缩，未来地方财政对土地出让金的依赖模式将难以为继。从国外来看，房产税占全国税收比重远高于国内，2019年经合组织房产税平均税收占比为5.6%，其中美国、英国占比达12.1%和12.4%，已成为各国税收重要组成部分。

存量房成交占比持续攀升，庞大存量房价值潜在税收贡献潜力大。目前国内北京、深圳、南京等城市二手房成交占比已超过新房，2019年全国二手房住宅成交7.5万亿，占一二手住宅成交总额的32.6%。2019年城镇居民人均住房建面已达39.8平，按照2020年全国城镇化率63.8%、14亿总人口，全国住宅约1w/平的均价，预估存量住宅价值达355万亿，不考虑税收减免，若简单按照1%征收房产税，极端情况仅住宅可实现年房产税收入3.55万亿，当然考虑税收减免及税率差异，实际税收贡献或远小于此。

国内房产税占GDP比重亦远低于主要国家。从国际经验来看，主要国家房产税占GDP比重区间为0.2%-4.1%，而国内占比仅为0.3%，参考国际经验按照2020年101.6万亿GDP总额计算，则对应房产税收入区间0.2万亿到4.2万亿，房产税作为地方税种，将成为地方财政的重要补充。

2.3充分发挥税收调节作用，促进房地产市场平稳健康发展

除改革当前房地产相关税收结构“轻持有、重交易”的现状，丰富地方财政收入来源外，由于当前房产税对个人非经营性住房免征，并未发挥税收调节个人收入分配，促进社会公平的功能。考虑房产为国内居民主要财富资产，加快房地产税改革和立法，有助于发挥其调节个人收入分配，缓解贫富差距的功能，同时某种意义上抑制市场投机炒房，缓解部分核心城市供需压力，避免房价过快上涨，促进房地产市场平稳健康发展。

03

免征范围大叠加低税率，沪渝房产税试点影响可控

理论上房产税征收将提高住房持有成本，导致短期二手房供给增加，同时提高投资投机成本，抑制部分需求释放，供需此消彼涨将导致短期房价承压，但实际影响还跟免征额度及税率相关。从国内经验来看，2011年1月上海和重庆试点对个人住房征收房产税，对超过特定套数、交易单价或者面积的住房征收一定的房产税。对比主要国家房产税征收标准，由于存在较高的免征标准，上海及重庆整体房产税负担不及国外。

3.1免征范围大叠加低税率，房产税对沪渝地方财政贡献有限

免征范围大叠加低税率，房产税对沪渝地方财政贡献有限。从上海和重庆实施效果来看，2011年上海及重庆房产税收入同比分别增长19%和49%，但占同期地方公共财政收入比重分别为2.1%和1.4%，较2010年基本持平和下降0.1pct，意味对当年财政增量贡献有限。2020年上海、重庆房产税收入占地方公共财政收入比重提升至2.8%、3.4%，但考虑过去十年上海、重庆房价大幅上涨，不排除房产价值上升导致占比上行可能性。整体来看，由于较宽松的免征范围、相对较低的税率，房产税对上海、重庆地方公共财政收入贡献仍然有限。

3.2上海、重庆房产税试点对房地产市场冲击可控

沪渝房产税对区域楼市走势影响有限。从销售走势看，2011年1月上海、重庆房产税试点后，2010-2011年上海商品房销售面积分别同比降39.0%、13.8%，重庆分别同比增7.8%、5.1%，全国分别同比增10.6%、4.4%，我们认为2011年上海销售下行更多为受到当年限购冲击，而并非受到房产税影响。从销售结构看，上海房产税起征点为人均住房面积60平米，房产税试点后大户型成交占比出现短暂下滑，2月上海140平米及以上套数成交占比环比下滑6.0pct至13.9%，但5月之后占比明显恢复，表明房产税影响亦或有限。

从房价角度来看，2011年1月重庆、上海房价环比上涨2.1%和1.9%，甚至高于同期百城住宅涨幅(1.4%)，直到2011年6月、8月两地房价环比才出现下行，但10月开始百城住宅均价亦环比下降，我们认为这更多与2011年多次降息及多城市逐步限购的大环境相关，上海及重庆房价并未因房产税出台发生更大的调整。

从中长期来看，2020年重庆、上海住宅均价较2010年末上涨61%和98%，同期百城住宅均价上涨68%，重庆、上海并未因房产税出台影响区域房价中长期表现。

04

海外经验：房产税未改区域楼市中长期趋势

4.1 英国：市政税出台后未改房价长期上行趋势

1993年英国开征市政税，根据住房等级实行定额征收。1993年4月，英格兰、威尔士和苏格兰实行以住房价值为基础的市政税，首先，英格兰与苏格兰的住房基于1991年4月1日的价值划分为A-H八个等级，威尔士的住房基于2003年4月1日的价值分为A-I九个等级，基期之后的新建住房按照可比的基期价格进行分类;其次，以D级为基准税级，各地方政府根据当年财政预算的支出缺口确定D级住房应纳税额(2017年英格兰D级住宅税额为1591英镑)，其他等级住房的应纳税额等于D级住房纳税额乘以各等级的税收乘数，该乘数介于6/9-21/9，住房价值和等级越高，则乘数越大，应纳市政税越多。

英国市政税出台后未改房价长期上行趋势。1993年4月征收市政税后，英国NationalWide平均房价指数出现短暂回调，到1993年11月累计下跌2.1%，在经历2年小幅调整期后，1996年英国房价重回上涨通道，当年12月NationalWide平均房价指数同比上涨8.5%，1997年12月同比上涨12.6%，截至2021年4月，NationalWide平均房价指数较1993年4月累计上涨362%，年均增长5.6%。

4.2 韩国：综合不动产税短期略有冲击，中长期未改趋势

2005年韩国开征综合不动产税，对楼市影响同样有限。2005年8月韩国开征综合不动产税，10月、11月韩国房屋购买价格指数环比分别降0.03%、0.01%，但随后迅速回到上涨通道，2005年12月房屋购买价格指数同比上涨4.0%，2006年12月房屋价格指数同比上涨11.6%。截至2021年，韩国房屋购买价格指数较2005年8月累计上涨70%，年均增长3.4%。目前韩国综合不动产税一般税率为0.6%-3.0%，税率随房屋价值而上升，并且对拥有3套以上或在调控地区2套以上房屋的持有者将采用更高税率，税率范围1.2%-6.0%。

综合不动产税对首尔房价影响更小。尽管综合不动产税主要针对高额不动产征税，但由于首尔楼市需求旺盛，更易转嫁税收至房价与租金上，因此综合不动产税对首尔房价影响更小，首尔公寓购买价格指数仅在2005年10月环比下滑0.18%，此后一路上涨，12月同比涨幅达9.1%，次年12月同比涨幅达24.1%，均远高于韩国房屋购买价格指数同期涨幅。截至2021年，首尔公寓购买价格指数较2005年8月累计上涨105%，年均增长4.7%。

4.3中长期流动性及供需仍是决定楼市走势主因

尽管房产税出台能对短期楼市形成一定冲击，但中长期来看，楼市走势更多由供需决定，根据我们此前的报告《放眼海外，楼市解码——是谁撩动了房价的琴弦》，从主要国家经验来看，短期楼市更多受到流动性影响，中长期来看人口及收入等供需因素等是决定楼市走向的主因。

05

投资建议

目前国内房地产税收结构“轻持有、重交易”特征明显，2019年全国房产税为2988亿，仅为全国公共财政税收的1.9%，远低于美英占比超过12%的水平。无论为调节房地产税税收结构，丰富地方政府财政收入来源，还是为更好发挥税收收入分配调节功能，房地产税立法及改革均势在必行。但考虑到立法涉及环节众多，波及面较广，预计短期全面开征概率较小，未来房地产税可能先试点后立法或试点与立法并行。从沪渝房产税试点及海外经验来看，房产税出台或对短期楼市有一定冲击，但冲击大小受到免征范围、边际税率、形式设定等因素影响，中长期来看，房产税出台并未改变区域楼市趋势，楼市更多受到供需等区域基本面因素影响。

06

风险提示

1)房地产税收税率及进度大幅超预期风险;

2)房地产税试点及征收范围大幅超预期风险;

3)行业金融监管力度超预期风险。