杨小玲王家华

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村镇银行发展至今，围绕“支农支小”的目标地位，有效填补了农村地区金融空白，解决农村地区网点覆盖率低、金融供给不足等问题。

村镇银行在加快县域和农村经济发展、振兴乡村经济等方面发挥了重要作用。但受多重因素影响，村镇银行在业务拓展、盈利能力、资产质量、资本补充等方面，仍面临着压力和挑战，未来，需要经过不断的改革实现高质量发展。

村镇银行改革难点

当前村镇银行改革存在如下难点：

一是村镇银行定位与经营目标偏差，导致资金外流。村镇银行的设立初衷是解决农村金融供给不足问题，缓解支农与支小的融资困境，从而振兴乡村经济。但村镇银行的经营需要追逐利润，才能可持续发展。而农业受自然灾害的影响较大，本身具有弱质性特征;小微企业缺少有效的抵押品。加之面临规模、绩效等方面的考核压力，村镇银行往往难以坚持初衷，容易造成农户、个体工商户具有贷款需求的小微客户没有得到满足，大企业过度融资的现象。同时对村镇银行而言，资产回报率较低，造成违约，不良贷款率增加，进一步加剧农村资金外流。

二是公司治理机制不完善，导致内部人控制突出。村镇银行建立至今，自我约束机制，利益制衡机制，内部稽核体制没有真正建立起来。主发起行作为最大股东，拥有强大的影响力，村镇银行独立法人的自主决策权利无法充分体现。少数外部股东利用关联方或出资等方式超比例持股，形成关联交易，影响董事会决策;董事、监事履职不到位，内部人控制问题突出。

三是投入不足，导致科技支撑薄弱。在数字经济背景下，村镇银行业务发展中普遍面临着信息系统建设滞后、金融科技支撑不足以及渠道拓展能力较弱等问题。绝大部分村镇银行囿于资本和业务规模，难以支撑起独立研发各类系统的成本。多数村镇银行主要业务系统为单机运行模式，系统功能单一，不能直接对外办理支付结算，严重制约业务发展。在风险识别、监测、分析和预警等方面，金融科技支撑不足。

村镇银行改革的建议

笔者认为，未来村镇银行应从如下几方面进行改革：

一是强化支农支小的市场定位，回归政策本源。支农支小是村镇银行得以产生的基础，是村镇银行经营发展的根本定位。十多年发展的实践表明，村镇银行在县域具有明显的比较优势，要想稳健发展必须坚守支农支小的战略定位。农业供给侧结构性改革的背景下，新农村建设市场巨大，县域经济发展空间广阔。因此，村镇银行应进一步巩固县域社区银行金融特性，扩大县域金融比较优势，明确定位，增强定力，在传统业务领域精耕细作，扎实做好农村金融服务。同时强化对坚守定位的监管激励约束。对支农支小定位出现偏离的机构，属地监管部门要及时进行监管约谈和通报提示，督促限期整改;出现重大风险、定位严重偏离的机构，要按照相关法律法规，采取限制市场准入、暂停相关业务、责令调整高管人员等监管措施。

二是适度调整监管政策，推进差异化监管。村镇银行兼具商业性和政策性双重特点，监管部门应给予更多政策上的支持，包括税收优惠、差别化存款准备金率等。在监管标准上也应特殊对待，村镇银行不应与普通商业银行同一而论。如资本充足率和存贷比等相关指标的监管应当更加宽松，给村镇银行营造更有利的发展空间，鼓励其发挥小法人机构扁平、灵活等特点，在服务“三农”经济和小微企业中突显“当地银行”的积极作用。

三是推进村镇银行的改革重组，坚持差异化发展。为维护金融稳定，防范系统性金融风险，对不同经营状况的村镇银行应实施差异化的改革路径。从大的方向来看，经营情况较好的，应给予政策奖励，推进其进一步发展壮大和可持续发展;有救助意义的村镇银行要遵循市场化的原则，相应地增资扩股或者收购兼并。

四是持续加强公司治理改革，完善内控制度。村镇银行应建立健全股东大会、董事会、监事会和经营层的治理模式，完善“三会一层”的工作程序，形成有效的决策、执行、制衡机制，压实责任，切实把公司治理要求真正落实于日常经营管理和风险控制之中。可充分借鉴成型的管理办法，制定规章制度和管理办法样本，为村镇银行结合自身实际制定制度提供有效借鉴。健全内部审计职能，强化内部审计监督力度，弥补职能缺失，防范化解金融风险。

五是加强科技资源整合，推进村镇银行数字化转型。对于体量小的村镇银行，可借助主发起行“优势”，补充和完善线上服务渠道，优化升级移动终端，延伸村镇银行服务半径，积极打造数字化、智慧化运营模式。同时要满足监管要求，持续探索运用科技支撑作为落实监管要求的优化路径。

(作者单位：南京审计大学)